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邮政变法：政企分离终结“邮老大”？庞皎明

“邮政变法”是主动改革还是被动谋变？改革还要走多远才能真正实现“政企分离”？

2006年9月15日上午，北京市邮政监管机构筹备组正式成立。在同一天，湖北省、西藏自治区两家邮政管理局也宣告成立。至此，内地31个省（自治区、直辖市）的邮政管理机构全部宣布成立。

　　作为省级邮政监管机构，这31个省（区、市）邮政管理局受国家邮政局垂直领导，不再经营具体业务。

　　“顺利完成了省级邮政部门的政企分开工作，在体制改革方面迈出了关键的一步，这必将对我国邮政事业发展起到积极的促进作用。”9月21日，在北京举行的全国邮政管理局暨邮政局局长座谈会上，国家邮政局局长刘安东如此表示。

　　“邮政变法”新政路线

　　此次各省（区、市）邮政监管部门的成立，是去年邮政体制改革启动的延续和加速。

　　自1998年邮（政）电（信）分家以来，中国邮政体制就开始了改革的探索，但改革步伐缓慢。

　　2003年，受

国家发改委委托，国务院发展研究中心产业经济部对邮政体制进行了调研，并且形成了调研报告及改革建议。此外，由国家发改委牵头，
财政部、国家邮政局等部门参与制订的改革方案，也于2005年3月份上报国务院。

　　去年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过《邮政体制改革方案》。同年，国务院邮政体制改革领导小组先后召开三次会议，研究和部署邮政体制改革工作。

　　今年2月13日，国务院办公厅分别下发了《关于印发国家邮政局主要职能、机构设置和人员编制规定的通知》和《关于印发省（区、市）邮政监管机构设置、主要职能和人员编制规定的通知》两个文件。

　　依据国务院对邮政体制的“三定方案”（定职能、定机构、定编制），中国邮政将一分为二：保留国家邮政局名称的部分为信息产业部管理的国家邮政监管机构，继续行使政府对邮政监督管理职能；其企业职能则剥离给新组建的中国邮政集团公司。该集团公司主要从事普遍服务业务、竞争性业务包括快递和物流业务和邮政储蓄业务。各省的邮政公司，将作为中国邮政集团公司的子公司。此外，中国邮政集团公司还拥有中国货运邮政航空有限责任公司、邮政银行等控股子公司。

　　依据《邮政体制改革方案》，改革的主要内容可以概括为“一分开，两改革，四完善”。即：实行政企分开，重组邮政监管机构，组建中国邮政集团公司；改革邮政主业，改革邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。

　　据了解，继３１个省（区、市）的邮政监管部门成立后，改组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团公司不久也将挂牌。

　　内忧外患被动谋变

　　事实上，自８年前邮电分离以来，中国邮政的改革问题一直在探索。如１９９９年，央行就曾推出成立邮政储蓄银行的方案，但由于种种原因，邮储银行至今未能成立。

　　２００１年，我国正式加入世界贸易组织（ＷＴＯ）。因为邮政领域属于服务贸易范畴，中国国内邮政市场将在过渡期后对外开放。为了作好迎接“外敌”的准备，不少有识之士对邮政体制改革的呼声日渐强大。

　　“实际上，中国邮政体制改革是内忧外患使然。”一位分析人士曾对本报记者如此表示，所谓“内忧”，是指长期官办的中国邮政政企合一，缺乏市场竞争经验，经年亏损、困境日显；“外患”，主要是指市场逐渐开放之后，逐渐成长起来的民营邮政业务服务企业（如民营快递）将与中国邮政“夺食”。而国营邮政在科技水平、服务质量等方面，与国际邮政企业存在较大差距，如开放“交手”，胜败方不难意料。

　　２００３年１０月１４日，国务院发展研究中心 “中国邮政体制改革研究”课题组在《中国经济时报》发表的调研报告认为：“政企合一”、“政资合一”是邮政体制存在的最突出问题，其他问题大多由此产生。

　　２００４年至２００６年，在全国人大会议上，杨先龙等３０位全国人大代表三次提出了关于解决中国邮资票品长期深幅打折问题的议案，其核心直指邮政政企不分的体制。这暴露出的是中国集邮界对邮政体制因政企不分导致种种弊端的一种不满。

　　自邮电分离以后，为了支持邮政事业的发展，从１９９９年到２００２年，国家分别每年向邮政补贴８０亿元、５０亿元、３０亿元和１０亿元（即“８５３１”计划）。到２００３年，国家不再给邮政进行补贴。

　　然而，在“８５３１”计划实行的同时，中国邮政的运营状况一直不容乐观。

　　据相关统计数据显示，１９９８年邮电分营之时，中国邮政背负１７９亿元亏损；１９９９年亏损额为１５４亿元；２０００年亏损３４．４亿元；２００１年首次实现扭亏为盈，盈利６０８５万元；２００２年中国邮政继续良性运行，利润达到１．２亿元。然而，在国家停止补贴后的２００３年，国家邮政局一份名为《中国邮政“普遍服务”亏损状况调查报告》称，中国邮政每年承担的普遍服务亏损额达４１．７亿元，２００４年邮政业亏损１１亿元，２００５年的亏损数额为３．９８亿元。

　　业内人士普遍认为，中国邮政长期难以摆脱亏损局面，与其体制僵化关系最为密切。而陷于经年亏损泥沼中的中国邮政，也在面临“外患”的威胁——国内民营快递企业和国际邮政企业的竞争。

　　近年来，国营邮政业最直接的竞争对手，就是以快递为主要业务的国内民营企业和跨国公司。

　　２００２年２月，国家邮政总局发出《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》（即６４号通知）；９月，该局又联合信息产业部和外经贸部，联合下发了《关于办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务的补充通知》（国联２００２４７２号文件）。这两份文件的主旨，被业界认为是为了夺回中国邮政国际快递业务的市场。

　　以来自国外著名的快递业“四大家族”ＵＰＳ（美国联合包裹）、ＦｅｄＥｘ（美国联邦快递）、ＤＨＬ（德国敦豪）、ＴＮＴ（荷兰天地）组成的跨国公司利益集团对此表示*。

　　２００３年１１月，国家邮政局主持的《邮政法》第五稿出台，规定“５００克以下信件寄送由邮政专营”。对此，国内民营快递企业也表示出强烈不满。

　　２００４年１月１５日，由申通、东方万邦、信达牵头，４０多家上海快递企业共同参与的一次座谈会，议题很明确——《邮政法》的修改对快递行业的影响。

　　２００５年７月１７日　四大国际快递公司委托亚太国际速递商协会（ＣＡＰＥＣ）发表声明，要求中国邮政企业分业经营，限制邮政专营，建立独立的监管部门，并希望中国邮政改革坚持政企分开、政资分开和政事分开，在快递领域引入公平竞争机制。

　　正是在这种“内忧外患”的局面下，中国邮政于今年正式启动了政企分离。“这是一场被逼出来的改革！”不少观察人士如此感叹。

　　政企分离之后的问题

　　在３１个省（区、市）的邮政监管机构成立之后，按照国务院确定的“积极稳妥”的方针，国家邮政局的拆分及中国邮政集团公司的组建在继续进行。

　　据了解，邮政企业的成立进程较其监管机构而言，会相对复杂和缓慢。因为，各部门之间需要进行大量的经济核算，人员分流等等问题也较为复杂。

　　在邮政体制进行改革的同时，作为规范邮政业务的《邮政法》的修改，亦引起了多方博弈——围绕着《邮政法》第八稿的纷争，更使人们对中国邮政是否能够真正实现“政企分离”产生争论。

　　业界普遍认为，相比今年２月的《邮政法》第七稿，第八稿再次强化了邮政的专营范围和权力。较之于１９８７年施行的现行《邮政法》，新修订的《邮政法》每次成稿，关于邮政专营的范围都会引起业界的激烈争论。

　　据本报了解，关于《邮政法》第八稿的争论，除了在政府各部委尚未达成共识之外，国内民营快递公司及跨国公司对此多有不满——作为国际快递公司“喉舌”的亚太国际速递商协会，更是祭出了“入世承诺”的大旗，他们认为《邮政法》第八稿某些条款违背了中国加入ＷＴＯ时的承诺。

　　“在普遍服务补偿机制没有建立起来的情况下，我们过分强调专营权的范围缩小，那就导致国家邮政系统难以维持下去，这是个两难选择。”国务院发展研究中心“中国邮政体制改革研究”课题组报告执笔人李佐军博士如此坦言。

　　自２００２年《邮政法》开始着手修改以来，修改工作主要由国务院法制办牵头，而其草案由国家邮政总局完成。这种“部门立法”的模式，被业界认为与时下“开门立法”、“民主立法”的潮流相悖。

　　针对《邮政法》的修改，国务院发展研究中心“中国邮政体制改革研究”课题组的建议是，“修改要体现公平和公正的基本准则”，“绝不能成为维护部门垄断权益的工具，杜绝出现‘经济权益部门化、部门权益法制化’的现象”。

　　除了围绕《邮政法》修订所引起的纷争外，新成立的邮政监管机构能否与邮政企业实现完全分离，也引起了业界的注意。

　　一直以来，中国邮政广受诟病是因为“裁判员”和“运动员”身份合一。如今，只是在邮政体制内部分成两个机构——都是出自“一家人”的“裁判员”和“运动员”，他们能否在监管及运营这两个问题上恪守公正，还需要长期观察。

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